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清理职业资格 政府放手更要放心
发布时间:2016年06月23日 [打印]

随着第五批减少职业资格许可和认定事项公布,职业资格集中清理工作基本完成。作为全程参与论证的专家组成员,中国人事科学研究院原院长、研究员吴江在接受本报记者专访时表示——


提要:

职能转变的关键在于,凡是市场能做的,政府都应该放手。政府首先要放心,然后才能放手。要让用人单位成为评价主体。

过去,我们一度偏离了以用为本的观念,异化为以考为本。只有让更多人不再盲目去考证,让就业更容易、创业更自由、创新更有梦,才能充分释放出人才活力。

职业资格不是越多越好,但也不是越少越好,而是需要在建设人力资源强国和实施人才强国战略进程中,遵循市场经济规律和人才成长规律,建立起科学评价人才体系和机制。


近日,国务院再次公布取消61项职业资格许可和认定事项,这已是第五批集中清理职业资格。2014年以来,国务院共取消272项职业资格,占国务院部门设置职业资格总数的44%,彰显了政府部门简政放权、转变职能的决心和力度。

为什么会出现职业资格过多过滥的现象?集中清理对于政府角色转变提出了怎样的要求?如何建立科学规范的人才评价体系?记者就此采访了十二届全国政协委员、中国人事科学研究院原院长、研究员、博士生导师吴江。

记者:设置职业资格证书制度的初衷是什么?过去为什么会出现职业资格过多过滥、惹人诟病的现象?

吴江:职业资格证书是国家对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的鉴定证明,是世界各国基本上普遍采用的制度。1993年,党的十四届三中全会提出“实行学历文凭和职业资格两种证书制度”的要求。1994年,我国开始建立职业资格证书制度。它的设置初衷主要有以下考量:一是通过职业资格认证,提升劳动者的素质技能;二是建立科学评价人才机制,维护就业市场秩序,体现公平用人;三是依法对涉及公共安全、人身健康、公众生命财产安全的职业,设定准入类职业门槛,严格加以规范,确保职业安全。总体上看,职业资格证书制度的设立,对建设人力资源强国和实施人才强国战略具有重大意义。

近年来,一些地方、部门、行业自行设立了大量职业资格,据不完全统计,多达2000余项,职业资格种类繁多、交叉重复现象严重,证书太多、考试太滥的问题非常突出。一些职业资格“含金量”较低,参加培训和鉴定的人员支付费用取得证书却没有实际效用,导致人才负担严重。

为什么会产生过多过滥现象?首先是一些行业主管部门和地方政府任意扩大和滥用国家职业资格许可权造成的。国家对职业资格的准入许可只能由法律规定,目的在于通过特殊职业资格的行政许可,抑制公益上的危险或影响生产安全秩序的因素。目前的多和滥,绝大多数是非行政许可类,有的是部门规章设定,有的是地方政府自行设定,还有的是行业协会、学会自立的门槛。这就背离了行政许可法的基本要求。其次是政府职能越位、缺位和不到位造成的,主要表现为重许可轻监管,对职业资格认证管得过多过细。不管是准入类认证还是水平类评价,政府统统都包揽下来,以发证替代监管行为。再次是职业资格认证工作在运行机制上出的问题。一些行业协会、学会受利益驱动,产生了牟利行为。“谁发证,谁培训”,小小一个证,养了多少人。甚至包括某些政府部门,也有一些寻租腐败现象。

由此引发的弊端,是显而易见的。在形形色色的资格认证、能力鉴定等考试门槛下,凡是就业创业者都在疲于赶考。这给企业和劳动者都带来了很大负担。很多证失去了它应有的作用,有人总结为“考上的用不上,用上的考不上;有证的用不上,用上的没有证。”

记者:集中清理工作,对政府角色转变提出了怎样的要求?又将如何释放出人才创新创业活力?

吴江:国务院早在2007年就针对过多过滥的问题开展了职业资格清理工作,但由于政府职能转变和简政放权不到位,清理工作也很难有大的突破。直到2013年,本届政府根据十八大深化行政体制改革的新要求,从简政放权和行政审批制度改革的整体切入,这才动了真格。至今这项工作历时9年,清理工作难度之大,可想而知。各部门既要削权,这是壮士断腕;也要转变职能,冲破利益藩篱。如今的成绩,既有党中央国务院简政放权出重拳,也有各部委职能转变、自我革命的自觉行动,还有全社会的有力支持配合。

作为专家组成员,我全程参与了论证工作。难点在于,哪些是市场行为必须取消,哪些涉及公共安全不能取消,哪些必须一刀切,那些又要区别对待。比如非行政许可类、自行设置类,那就得一刀切。我们既要依法办事,也要实事求是。比如准入类职业资格,如确实是工作或运行中需要的,就依法改成水平类。

政府的角色转变,正是体现在放权和监管上。这里又分为两类:一类是直接取消。也就是企业经营中不再需要太多的职业资格门槛,需要取消门槛,劳动者不必再去考证,充分释放择业权、创业权。另一类是提高技能水平的。这些水平类可以下放给行业组织或中介机构以及有条件的企业来承担评价,使这种资格成为行业和企业的自主行为。当然,放下去,还得有能够胜任的机构来接,同时,政府的监管也要跟上。

职能转变的关键在于,凡是市场能做的,政府都应该放手。政府首先要放心,然后才能放手。你不真放心,永远放不了手。得信任企业,大多数企业知道怎么在岗位培养锻炼员工素质。要让企业、行业、市场发挥决定性作用,让用人单位成为评价主体。

没有资格不行,太唯资格也不行。要树立正确的人才观,即不唯身份、不唯资历、不唯学历、不唯职称,我认为还要增加一个不唯资格。大众创业万众创新,就要让人人皆可成才。成才的标准是在就业创业创新的实践中提高自己,并不是考证才能成才。过去,我们一度偏离了以用为本的观念,异化为以考为本。只有让更多人不再盲目去考证,让企业降低成本,让劳动者就业更容易、创业更自由、创新更有梦,把人才活力充分释放出来,才有利于打造人人皆可成才的环境,有利于实施符合人才成长规律、市场经济规律的人才强国战略。

记者:社会上有一种疑问,清理职业资格是否意味着取消职业资格?如何完善职业资格评价制度,建立科学规范的人才评价体系?

吴江:清理不是废除制度,恰恰相反,职业资格清理工作是为了更好地完善职业资格证书制度,使制度真正发挥促进劳动者职业健康发展、维护市场公平、公共安全等方面的作用。

职业资格是什么?说白了,就是通过建立职业标准,明确从事这项职业必须具备的学识、技能和能力。职业资格制度在国际上被普遍采用,一些发达国家的评价体系比我们更完整、类别也多。比如美国,大多数技能较低、公益性较弱的职业,只需要经过政府登记,而不是去考资格证书。登记职业得和国家职业目录相符,目录里有具体标准。他们也要监管,登记者须掌握必备的职业技能知识、受过专门的职业培训。如果是专业程度较高且和公共安全相关的,才需要获取职业资格证书。

其实,职业资格不是越多越好,但也不是越少越好。职业资格制度与现代社会的职业发展紧密联系,它既体现了现代职业的专业化、智能化的特点,也是国家推进全面创新驱动发展的特定要求。改革和完善国家职业资格认证制度,建立以发挥政府主导作用和市场配置决定作用相协调的职业资格认证体系,是建设人力资源强国和人才强国的重大战略举措,也是涉及广大劳动者的重大利益问题。

说到如何建立科学的人才评价体系,我认为在国家职业大典的规范指导下,可以有国家标准的人才准入类和水平类评价体系,也可以有行业组织自己的职业岗位水平评价体系,但它不应该是强制性的,而是指导性的,不能干预企业的用人行为和劳动者的择业权。在这一原则下,有条件的企业也可以有自己的岗位标准和评价办法,不过不能违反国家规定的职业标准,不能变相进行资质许可和认定,不得使用含有“中华人民共和国”、“中国”、“国家”、“职业资格”等字样的证书。这样,国家、行业、企业形成一个共同责任体,各负其责,互通互联,建立起具有国际竞争力的人才评价制度优势。

记者:下一步,怎样确保职业资格清理工作落到实处见成效?  

吴江:此轮职业资格集中清理,国务院各部门已作出很好的表率,各地也将加快自查自清的步伐。我认为,下阶段工作还应从以下几个方面着力:

一是建立职业资格目录清单。如果说集中清理是治标,建立国家职业资格目录清单等长效机制则是治本。应以国家职业大典为基础,建立职业资格目录清单。清单之外一律不得开展职业资格许可和认定。清单既要科学合理,面向社会公开,又要定期更新,动态管理。

二是编制职业资格框架体系。除了建立职业资格外,还要制定进一步的职业标准。怎么评价,从哪些方面评价,如何健全工作机制等问题,都应予以规范。要从工作及制度建设层面出发,加紧研究编制职业资格框架体系。

三是加快立法进程。多年来,正是因为缺少一个相应的条例,无法可依,法律层次不高,才出现了前面提到的那些问题。在此,我也呼吁职业资格设置管理条例能尽快出台。只有按照依法治国、依法行政的要求,把这项工作纳入到法制框架下,才能顺利履行政府的监管职能。

四是加强研究和社会监督。一方面,要注重发挥专家的智库作用,加强理论研究和政策研究,不断深化改革,推进创新;另一方面,还要广泛听取社会意见,不仅是政府监管,还要社会监督、群众监督,如此,国家职业资格制度才能逐步完善起来。